荣丰律师：地方政府为什么只能 "发债"？一文读懂十二万亿化债方案的法律框架

2024 年 11 月，全国人大常委会批准增加 6 万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，连同后续安排的 4 万亿元专项债财力与 2 万亿元棚改隐性债务缓期偿还，构成市场俗称的 "6+4+2" 十二万亿化债组合拳。这套组合拳看似是财政工具，实则每一笔都在现行法律制度的轨道内运行 —— 它回答的是一个根本问题：地方政府的债务，什么才是 "合法" 的？

一、《预算法》第三十五条：地方举债的唯一合法通道

2014 年修订、2018 年修正的《中华人民共和国预算法》第三十五条划出了清晰红线：经国务院批准的省级政府，在国务院确定的限额内，可以通过发行地方政府债券举借债务；举借规模由国务院报全国人大或其常委会批准；举借的债务只能用于公益性资本支出。除该条规定外，"地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务"，也不得为任何单位和个人的债务提供担保。

这意味着，过去那些通过融资平台公司违规担保、承诺回购、变相举债形成的隐性债务，从法律视角看本就 "出身不正"。本轮置换的实质，就是把这些游离于预算之外的 "暗债"，按照法定程序转入受人大监督、向社会公开的 "明债" 轨道。

二、国发〔2014〕43 号："修明渠、堵暗道" 的制度源头

2014 年 10 月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号），确立 "疏堵结合、分清责任" 的基本原则："修明渠、堵暗道"，赋予地方政府依法适度举债权限，同时坚决制止违法违规举债；明确 "政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，谁借谁还、风险自担"。

十余年后的 "6+4+2"，正是这一思路的延续与升级：一方面通过顶格 30 年期的低息法定债券置换高息隐性债务，"以时间换空间"；另一方面对新增隐性债务保持 "零容忍"，严肃查处违法违规举债融资行为，通报问责典型案例。

三、从 14.3 万亿到 2.3 万亿：化债时间表与企业回款账

2023 年末，经中央确认的全国隐性债务余额为 14.3 万亿元，要求 2028 年底前全部化解。组合拳落地后，2028 年前地方需消化的隐性债务从 14.3 万亿元降至约 2.3 万亿元，年均消化额从 2.86 万亿元降至约 4600 亿元，五年预计为地方节约利息支出约 6000 亿元。截至 2026 年 7 月末，置换债券已累计发行 5.73 万亿元。

对市场主体而言，这组数字的真正含义在于：化债资金被要求首先用于偿还拖欠企业的工程款和中小企业账款。债务从 "隐性冰山" 转为 "显性明渠" 之后，企业过去 "赢了官司拿不到钱" 的政府类欠款，有了更为明确的财政资金来源和清偿预期。

四、《保障中小企业款项支付条例》：化债在企业端的法律接口

2025 年 3 月，国务院公布修订后的《保障中小企业款项支付条例》（国务院令第 802 号），自 2025 年 6 月 1 日起施行。条例要求机关、事业单位在每年 3 月 31 日前公开上一年度逾期尚未支付中小企业款项的合同数量与金额，并通过监督检查、函询约谈、督办通报、投诉处理等措施加大清理力度。

这部条例与化债政策形成制度呼应：化债解决 "钱从哪来"，条例解决 "钱怎么付"。当财政空间释放、政府信用逐步修复，中小企业主张工程款债权便有了更硬的法律抓手。

五、律师点评

屈新峰律师："6+4+2" 不是减免地方政府的偿债责任，而是把违规形成的隐性债务置换为合法合规的法定债务。企业与地方政府开展合作，应当牢固树立 "合规为先" 意识 —— 项目立项、举债程序、合同效力都要回到《预算法》和国发 43 号文的框架内审视，这既是保护政府信用，也是保护企业自身。

张涛律师：对被拖欠工程款的中小企业而言，化债带来的回款窗口期已经打开。建议企业尽早梳理政府类应收账款，固定合同与履约证据；遇到疑难复杂的工程款纠纷，要善于运用诉讼与多元解纷机制，把政策红利兑现为实际现金流。

从《预算法》到国发 43 号文，从人大常委会决议到《保障中小企业款项支付条例》，一系列制度环环相扣，勾勒出一条 "化债即信用修复、合规即接住红利" 的主线。北京市荣丰律师事务所深耕 "法律 + 商业" 一体化服务，愿与成长型企业一道，在这场政企关系的制度性重建中把握先机。